令人喜忧参半的 2026年《农业法案》草案

最近，拖延已久的美国农业法案终于有了进展，但上周通过的版本充其量不过是对国会在去年 11 月着手取缔一个价值高达数十亿美元的致幻汉麻市场后已经开始的“汉麻产业重整”计划做出了的一些调整。

4月30日，众议院以224票对200票的表决结果通过了《2026年农业、食品与国家安全法案》（即2026年《农业法案》）。这是一项定期调整国家农业与食品政策的立法，其部分职能在于为农民及农村社区所利用的各类项目提供资金支持。距离国会上一次通过《2018年农业法案》已过去了近八年。该法案在联邦层面首次确立了工业大麻种植的合法地位。

这一揽子法案正式将“工业大麻”（用于生产纤维和谷物）与其他所有汉麻种植类别区分开来，并将涉及大麻素的作物纳入更为严格的监管轨道。这些调整与去年通过的《拨款法案》所确立的方向一脉相承，旨在将农业层面的相关法规与当前正在开展的监管整顿行动在实质上保持一致。

《2026年农业法案》旨在取代2018年的综合性农业法案。后者因国会未能在2023年按时完成修订，而不得不进行多次延期。该法案的参议院版本也即将出台——其已成为制定汉麻生产政策的核心立法载体。新法案中的各项条款若以常规农业标准进行衡量依然颇为严苛。其中，汉麻仍被视为一种“受控风险作物”，而非普通的农业产品。

在试图对大麻素进行全面监管的过程中，该法案草案一方面收紧了大麻二酚（CBD）的上游生产流通渠道。另一方面，虽然为种植用于生产谷物和纤维的汉麻农户精简了部分繁琐的行政手续，却又在其他方面重新增设了一些新的管制环节。令人悲喜参半。

上游供应渠道收窄

对于大麻素生产商而言，最大的变化在于汉麻的检测方式：检测标准向“总THC含量”转变，与其说是出于农学方面的考量，倒不如说是为了堵住那些被“致幻汉麻”市场所利用的监管漏洞。

旧版本法规只检测采样时的Delta-9 THC含量，而新法规则要求检测总THC含量，包括将四氢大麻酚酸（THCA）纳入监管考量，从而能更有效地衡量出植株最终呈现的成分含量，而不仅仅是其在田间检测时的即时状态。此举堵塞了一个监管漏洞：汉麻作物可能通过早期的检测，但THCA会在之后的干燥和加工过程中转化为THC，导致其含量往往会超出联邦规定的0.3%这一上限。

对于作为供应链一环的农民，其利益同样受下游产品定义的影响，若新规生效，许多农民将丧失作物种植组合多元化的重要途径。由此带来的后果是，符合法规标准的原料供应将会减少，作物种植风险升高，且溯源管理日益严格，这将导致用于提取CBD及其他汉麻花衍生物的上游原料供应渠道进一步收窄。

健康类CBD产品的前景堪忧

从下游环节来看，该法案并未能解决核心症结。美国食品药品监督管理局（FDA）依然保留对CBD健康产品的安全性、剂量、标签标注以及市场营销拥有管辖权。与此同时，国会也未借《农业法案》之机，为该化合物在食品或膳食补充剂领域的应用确立明确的法律途径。

该项立法也未能延缓或修订联邦政府针对汉麻衍生的致幻类产品所发起的打击行动——该行动已依据《2025财年拨款法案》启动，主要针对人工合成和经化学转化而成的各类大麻素，并定于2026年11月正式实施。

总而言之，这一局面导致大麻素产业在种植端受限，在产品端充满不确定性，且正面临已然步步紧逼的监管执法压力。

有予有取

事实上，该法案旨在为纤维和籽用类汉麻种植者铺平道路，毕竟工业大麻产业为美国创造了32万个就业岗位，带来了284亿美元的市场交易额，并贡献了15亿美元的州级税收收入。但是，作为交换，它也带来了更严格的管控、新增的备案要求以及更严厉的执法力度。种植者的合规性判定标准不再仅限于THC（四氢大麻酚）含量，还取决于其产品是否能被核实为确实符合工业用途。

按照新规，凡声称其产品属于“工业大麻”的生产者必须提供相应的证明文件。该法案强制要求提供各类证明文件，例如经过认证的种子标签、销售合同、向农业服务局提交的备案材料或具体的收割方式记录等；若未能提供相关文件，生产者将接受全面的检测监管。

明确区分

该草案还扩大了政府对汉麻生产的监管范围。生产者不仅必须按其所在地和产量进行登记识别，还必须按生产类型进行分类，以区分其是“仅种植工业大麻”，还是种植用于其他用途的汉麻，而这些信息将被纳入美国农业部（USDA）的执法信息共享系统。

这一安排反映出，众议院的草案将汉麻置于一个与执法工作紧密挂钩的监管架构之下。这种监管模式是美国其他主要农作物所没有遇见过的，且极有可能会长期延续下去。这反映出随着具有致幻作用的汉麻产品的日益普及，这种作物正被重新拉回到那个由其作为“管制物质”的历史背景所塑造的监管框架中。

其他变化

该草案包含多项补充条款，旨在进一步强化现行的“分级管理”体系：

• 针对工业大麻，可放宽重罪前科禁令：对于被指定仅种植工业大麻的生产者，可免除因涉及受控物质定罪而被施加的10年禁入期。

• 虚假的“工业大麻”认定将面临独立处罚：若明知故犯种植与其申报不符的作物，将导致五年内被禁止参与该项目。

• 针对被销毁汉麻的新增COA（检测分析证书）要求：生产者必须为那些因不合规而被销毁的作物提供实验室检测分析证书，这为相关文档记录与合规管理增加了新的层级要求。

• 工业大麻将享有更为宽松的合规监管选项：各州政府及美国农业部可允许采用目视检查、认证种子或采取基于作物实际表现的抽样检测方式，以替代全面的实验室检测。

• 美国农业部将承担汉麻检测实验室的认证职能：该机构必须与美国缉毒局进行协商，建立一套专门用于认证汉麻检测实验室的体系。

《农业法案》并未采取任何措施来推迟或修订联邦政府针对汉麻提取物中THC产品所实施的严厉监管行动——该监管措施将于今年晚些时候正式生效。与此同时，国会内部试图对此进行干预的努力也已陷入停滞，多项相互竞争的修正案均未能获准提交至众议院进行审议。

相互竞争的立法框架

除了众议院的《农业法案》之外，迄今为止最为完善的政策框架来自肯塔基州共和党众议员安迪·巴尔与俄勒冈州民主党参议员罗恩·怀登各自提出的相互竞争的提案，这两项提案均旨在解决关于大麻素应该如何监管这一悬而未决的问题。

尽管这两项提案都致力于遏制具有致幻作用的汉麻产品，并保留CBD的市场地位，但二者在具体实施路径上却存在显著分歧——巴尔议员提出的《合法汉麻保护法案》将大幅收窄大麻素市场的范围，而怀登参议员提出的《大麻素安全与监管法案》则构想建立一个更为广阔、由联邦政府统一监管的体系。

目前，《2026年农业法案》已移交至参议院审议。与汉麻相关的条款预计将由两位共和党参议员主导处理：肯塔基州的兰德·保罗，他于4月16日提交了《汉麻安全执法法案》，试图允许各州“选择退出”针对致幻汉麻产品的禁令；而另一位同样来自肯塔基州的米奇·麦康奈尔，他此前曾协助拟定并协调了即将实施的汉麻禁令的相关措辞。