浅析美国正式启动重新分类大麻的影响

在经历了多年的屡次受挫、政治拖延和行政僵局之后，美国联邦政府终于迈出了重新对大麻进行管制分级的第一步。

美国司法部代理部长托德·布兰奇于4月22日签署了一项命令，将获得州政府许可的医用大麻和经美国食品药品监督管理局（FDA）批准的大麻类药品从联邦《受控物质法案》（CSA）的附表一（Schedule I）移至附表三（Schedule III）。这是半个多世纪以来，美国联邦大麻政策领域发生的最重大转变。

然而，这并非业内人士一直以来所期盼或为此做出准备的那种重新分级。

简而言之，其主要变化如下：

• 医用大麻在美国现已被列为第三类管制药品，这是50多年来联邦毒品政策最重大的转变；

• 获得州政府许可的医用大麻经营者不再受制于那条多年来严重扼杀行业财务状况的惩罚性280E条款；

• 科研壁垒显著降低，科学家们如今可以利用获得州政府许可的大麻开展经联邦政府注册的科研项目，且无需再担心面临法律风险

• 正在为州医疗大麻执照持有者建立一套快速的美国缉毒局（DEA）注册流程；

• 将于6月29日举行一场新的听证会，审议是否将所有类型的大麻重新归类为三级管制药品；

• 当前，娱乐大麻仍属一级管制药品，成人用大麻经营者无法立即获得政策豁免；

• 针对过往纳税年度追溯适用280E条款减免政策的呼声虽高，但目前尚无确切保障。美国财政部亦未采取行动，美国国税局（IRS）也未改变其既有立场；

• 那些同时涉足医用大麻和娱乐大麻市场的经营者，目前仅能针对其医用大麻业务部分申请并享受相关政策减免。

预计以上变化将面临法律挑战，因为此次为绕过常规行政法规制定程序而采取的“非传统条约途径”，其合法性可能会面临法律方面的质疑。同时，这仅仅是“两阶段流程”中的第一阶段，相关工作远未完成。

医用大麻与娱乐大麻

布兰奇发布的命令已从2026 年 4 月 22 日起正式生效，它将部分大麻产品划入了监管相对宽松的附表三，而美国大麻产业中的很大一部分产品仍归属于附表一。

目前，凡持有州级医用大麻许可证的大麻产品，以及任何经美国食品药品监督管理局（FDA）批准的大麻类药物，均已根据联邦《受控物质法案》（CSA）正式被重新归类为附表三类物质。这一类别专门适用于那些具有公认医疗用途且成瘾性处于中度至低度的物质。

此举正式终结了联邦政府长期以来坚持认为大麻没有公认的医疗用途的立场，而这一论断，美国卫生与公众服务部（DHHS）在其2023年的科学审查报告中早就予以推翻。对于获得州政府许可的医用大麻经营者而言，由此产生的实际影响至关重要。因为他们将不再受《美国国内税收法典》第280E条的约束，而此前，该条款一直禁止大麻企业在申报联邦税收时抵扣其相关日常运营费用。

此外，该命令还为持有州级医用大麻许可证的实体机构设立了一套美国缉毒局快速注册流程，凡在命令发布之日起60天内提交申请的机构，其注册申请将在六个月内获得审批。在此审批期间，经营者可依据其现有的州级许可证继续开展经营活动。

该命令还直接针对并消除了大麻研究领域长期存在的一大障碍。今后，研究人员若出于科学研究目的，从持有州级许可证的合法渠道获取大麻，且自身持有有效的美国缉毒局（DEA）研究注册许可，则依据联邦《受控物质法案》（CSA）将不再承担任何民事或刑事责任。此举彻底消除了曾长期阻碍各类机构投身大麻科学研究的障碍。

附表一中的其它大麻

任何未获得州医疗许可或FDA批准的大麻仍属于一级管制物质。简单讲，这意味着成人用大麻/娱乐大麻尚未被列入附表三物质。因此，娱乐大麻经营者——包括那些身处已合法化成人娱乐大麻市场的24个州的经营者，尚不能立即为其非医疗业务申请附表三的地位，也无法立即享受280E条款所带来的税务减免。

需要注意的是，未经许可的散装大麻、娱乐大麻、合成 THC 以及游离于医疗许可体系之外的大麻提取物，均被明确排除在此次重新分类的范围之外。

该行政命令明确指出：“本规则中的任何内容均不构成对联邦纳税义务的裁定”，并且经营者应就280E条款是否适用于其特定经营状况向税务法律顾问寻求专业咨询。

合成类THC与FDA批准的大麻类药物 

实际上，FDA批准的大麻类药物产品的范围比表面看起来要窄得多。例如，GW 制药公司开发的口腔黏膜喷剂沙替维（Sativex）在欧洲医用大麻市场被广泛使用，且已在加拿大和多个欧洲国家获得授权，但它从未获得美国FDA的批准。因此，它完全不属于该行政命令所界定的“FDA批准”类别的范畴。

事实上，目前仅有一款源自天然大麻的药物产品通过了FDA的批准，那就是由GW制药公司（现属于Jazz制药公司）生产的旗舰级大麻素药物Epidiolex。这款纯化的大麻二酚（CBD）口服溶液已获准用于治疗与 Lennox-Gastaut 综合征、Dravet 综合征和结节性硬化症相关的癫痫症状发作。 

另外三款产品：Marinol（马利诺）、Syndros（辛德罗斯）和Cesamet（塞萨美）均含有合成的屈大麻酚（dronabinol）或纳比隆（nabilone）。由于这些成分并非源自大麻植物，因此完全不符合联邦《受控物质法案》所定义的“大麻”范畴。其实，这些药物早在数年前就已被单独重新归类过。根据剂型的不同，Marinol和Syndros已被列入《受控物质法案》的附表二或附表三，而Cesamet则被列入附表二中，这意味着它们实际上未受到此项命令的影响。

行政命令中关于“合成类THC仍保留在附表一中”的表述，所指的是其他通过人工合成途径获得的四氢大麻酚（THC）类物质，例如，人工合成的Delta-8-THC和Delta-10 THC等，而非指那些已获批准且之前就已被单独归类的合成大麻素药物。

关于280E条款的追溯适用问题

对于美国的大麻产业而言，在周四发布的行政命令中，最具有即时重大影响且目前仍未解决的一项内容，就是关于“欠税追缴”的问题。

该命令确认，获州政府许可的医用大麻经营者自即日起将不再受《国内税收法》第280E条款的约束。然而，布兰奇的裁决却远未解决那笔高达数十亿美元的争议性往年税收债务问题。这笔债务自2023年起便不断累积，因为当时各大主要经营者因预期大麻将被重新分类而开始暂缓缴纳280E条款项下的税款。

布兰奇“鼓励”财政部长“考虑针对那些州持证经营者依据其开展业务的纳税年度，追溯性地免除第 280E 条款所规定的纳税义务。” 尽管这是一个充满希望的信号，但它远未构成一项具有法律约束力的明确裁决。该行政命令明确指出：“本规则中的任何内容均不构成对联邦纳税义务的最终裁定”，并指示经营者就其具体情况寻求专业法律咨询。

确实，此事的利害关系非同小可。正如行业媒体曾经报道的那样，美国主要的跨州大麻运营商合计背负着超过16亿美元的280E条款项下的争议性税收债务。仅Trulieve一家公司就面临约4.45亿美元的潜在税务风险，其中4.126亿美元更是直接与其针对280E条款发起的法律挑战有关。

就在不久前的3月6日，美国国税局（IRS）在税务法庭审理“新墨西哥顶级有机食品公司诉税务局长一案”时辩称：无论大麻是否被重新分类，经营者都须全额补缴过往年度依据280E条款应纳的税款。倘若实施任何税收减免措施，都将只适用于未来，且不具追溯性。该机构还警告称，如果运营商的法律依据不符合其“合理依据”标准，除需补缴欠税本金外，还将面临额外罚款。事实上，周四的行政命令并未改变这一立场。美国国税局是否会因该命令而软化其立场，抑或还是会继续追缴那笔16亿美元的争议欠税，将是未来几周最受关注的焦点之一。

对于大多数同时涉足医疗和娱乐大麻的大型跨州经营商来说，情况则更加复杂，因为此类企业恰恰就是大型跨州经营商的主体。依据命令，娱乐大麻仍属于一类管制物质，相关经营者可能仅能就其医疗业务部分申请280E条款的税收减免，这就要求经营者必须对医用大麻和娱乐大麻的营收进行细致的会计分离。尽管美国司法部已表示希望豁免措施能够广泛惠及各州的医用大麻持牌者，但对于同时持有两类牌照的经营者而言，该政策的具体实施机制尚待明确。

法律机制是否合法

布兰奇所采用的这一法律机制意义重大，值得深入分析。该命令并未遵循常规的“公示与评议”程序（该程序此前因处于中间上诉期而陷入停滞），而是采用了《受控物质法案》第21篇第811(d)(1)条之规定。该条款授权司法部长，在履行美国依据国际条约所承担的义务确有必要时，可通过发布行政命令而非制定规则的方式对某种药物进行管制。此处所涉及的相关国际条约，就是著名的 1961 年《联合国麻醉品单一公约》。

这一法律途径完全绕开了《行政程序法》（APA）关于“公示与评议”的强制性要求，这意味着该命令无需经过公众意见征询期，便可即刻生效。该命令对此予以了明确承认，并指出“美国缉毒局认为《行政程序法》的“公示与评议”要求不适用于此次的管制措施”。 

从提升行政效率的角度来看，此种做法在法律上显得更为“干净利落”，然而，它同时也可能更容易遭受法律挑战。反对者完全可以据此提出异议，指控当局以援引国际条约作为依据，只不过是借口，而真实目的在于规避常规政策制定程序本应接受的严格审查。

后续展望

该命令被明确界定为一个两阶段流程中的“第一阶段”。从6月29日起，一项新的快速行政听证程序将启动，旨在审议将所有大麻类物质从附表一重新归类至附表三这一更广泛的重新分类议题，这正是拜登政府此前发起、且由特朗普签署的行政命令指示的更全面的改革。

此前进行的听证程序已于2025年1月被正式终止，该程序因针对美国缉毒局（DEA）涉嫌存在偏见的“中期上诉”而陷入停滞。

外界普遍预计，针对该命令的法律挑战将接踵而至。反大麻团体此前已明确表示，有意对任何涉及大麻重分类的措施发起挑战，而此次所采用的、基于国际条约的这一非传统路径，可能会为其诉讼提供更多的理由。与此同时，支持改革的人士也可能会另行提出异议，指责该命令仅具“部分性”——因其仍将娱乐大麻保留在附表一中，从而认为该改革的力度尚显不足。

布兰奇表示：“司法部正在兑现特朗普总统旨在扩大美国民众获得医疗服务选择的承诺。此次重分类举措将为针对该物质的安全性与有效性开展研究创造条件，并最终为患者提供更优质的护理服务，为医生提供更可靠的信息。

保持谨慎乐观

对于一个早已学会对联邦改革保持谨慎态度的行业来说，周四公告发布后的反应显得相当审慎，而不是欣喜若狂。

Curaleaf 公司董事长兼首席执行官乔丹称此举为“大麻产业 55 年来最大的变革，同时也是一个明确的信号，表明联邦政策正开始跟上科学认知、公众舆论以及经济现实的步伐。”乔丹是业内少数几位能准确识别出该行政命令背后所依据的条约机制的人士之一，他指出，这种两阶段式的结构意味着“目前所规划的流程将能立即为获得州政府许可的医用大麻经营者提供税收减免，而针对更广泛、获得州政府许可的大麻市场，预计也将在今年晚些时候获得相应的减免。”

Azuca 公司首席执行官兼联合创始人雷尔补充道：“联邦政府对大麻进行重新分级，是向前迈出的关键一步，标志着联邦政策制定终于开始与科学保持一致，而不被恐惧和无知所左右。这当然并非万灵药，但一旦落地，就有可能真正缓解运营商的压力，并有助于稳定整个行业的发展。”雷尔还提出，大麻重新分类以及汉麻改革只有在统一协调的监管框架下才能奏效，该框架应将大麻与工业大麻视为同一种植物，而非将其拆分成两个行业，以迫使它们因“荒谬且陈旧的遗留政策”而相互竞争。

Jaunty 公司联合创始人兼首席执行官、帝国大麻制造商联盟的联合创始人 Nicolas Guarino 则将关注点投向了那些尚未解决的议题。他表示：“在全美 24 个州及华盛顿特区，面向成年人的大麻消费市场仍将面临严苛的联邦限制，从而会阻碍该行业充分释放其全部潜力。”虽然获得 280E 条款的豁免是整个供应链运营商最紧迫的优先诉求，但他仍寄望于此次决定能确立一个先例，并为后续出台更多措施铺平道路，包括著名的《安全银行法案》和最终的联邦层面合法化。

伊利诺伊州首家社会公平药房 Ivy Hall 的零售副总裁德尔加多对当前形势给出了最精辟的解读：“将获得FDA批准和州政府许可的大麻产品列入三级管制药品清单是一个真正的进步：它不仅降低了科研门槛，为合规经营者打开了获得280E条款豁免的大门，更传递出一个明确信号，表明联邦政府终于开始认真对待大麻的药用价值。定于六月举行的全面听证会，将是我们需要跨越的下一个关卡，我们将密切关注。”